El preso estándar no existe, sin embargo la normativa penitenciaria española parece entenderlo así, pues no tiene en cuenta la realidad de ciertos grupos en situación de vulnerabilidad, como son las personas con discapacidad. El estudio, promovio y encargado por el CERMI y elaborado por Patricia Cuenca ha detectado graves problemas de discriminación en la legislación actual, ya anticuada y no acorde a la Convención de la ONU sobre Discapacidad, y propone cambios importantes para un entorno que puede acarrear un sufrimiento adicional a este sector de la población.

 

¿Cómo surge la idea de elaborar un estudio sobre la adaptación de la normativa penitenciaria española a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad?

 

Es una publicación del CERMI y supongo que la idea es lograr una incidencia en una futura reforma de la normativa penitenciaria española, básicamente de la Ley Orgánica General Penitenciaria y del Reglamento Penitenciario. La LOGP es la primera ley orgánica que se aprueba en la democracia española y no ha sufrido grandes modificaciones, es de 1978; el reglamento penitenciario sí se reformó en 1996. El estudio inicial trata de detectar las posibles contradicciones de estas normas con las obligaciones establecidas en la Convención, así como las omisiones, de cara a plantear propuestas de reforma para acomodar la legislación, que es uno de los temas pendientes de la agenda de la discapacidad en España.

 

¿Cuál ha sido el proceso de elaboración del estudio?

 

Se trata de un estudio normativo en el que, con la Convención de la ONU como marco de referencia, he analizado la normativa española y he hecho unas propuestas generales que tienen que ver con la legislación penitenciaria, pero también con la legislación de servicios sociales, la penal y la procesal, porque toda esta regulación incide en que las personas con discapacidad acaben en prisión. En todo caso, el estudio entra en profundidad en propuestas exhaustivas de reforma de diferentes artículos, tanto de la LOGP como del reglamento penitenciario. A veces no se trata solo de modificaciones en la legislación, sino también de cambios en las políticas penitenciarias, o de la necesidad de implementar servicios y mecanismos de coordinación. 

 

En su exposición distingue entre discriminaciones directas e indirectas, ¿cuáles son las más discriminatorias? 

 

El problema que tiene la normativa penitenciaria es que tiene una regulación estandarizada de los derechos de las personas privadas de libertad y de la actividad penitenciaria y no considera las necesidades y circunstancias de las personas con discapacidad. La idea de la normativa penitenciaria es que las personas con discapacidad en prisión tienen que adaptarse al entorno penitenciario y asume como algo natural que si no pueden hacerlo, se las segregue en espacios especiales o vean mermada su participación en la vida en prisión o restringidos de alguna manera los derechos. Las personas con discapacidad tienen los mismos derechos que tienen las demás personas, según la normativa penitenciaria, pero no hay medidas que garanticen que pueden disfrutarlos en condiciones de igualdad. 

 

Las discriminaciones directas son más fáciles de detectar, y alguna podemos encontrar en la normativa penitenciaria, las indirectas son más sutiles, pero son igualmente peligrosas y existen muchas en la actual regulación. Existe discriminación indirecta, por ejemplo, a la hora de acceder a los beneficios penitenciarios o al tercer grado, es decir al medio abierto, o a la libertad condicional, ya que no hay ningún artículo que diga que las personas con discapacidad no pueden acceder, pero los requisitos exigidos se muestran especialmente difíciles de cumplir en situaciones de discapacidad, sobre todo por la interacción con las barreras. Por ejemplo, a veces no se cumple una norma porque no se oye una señal sonora, en caso de discapacidad auditiva, o no se entiende una instrucción del personal penitenciario; o se exige participar en actividades formativas, culturales, ocupacionales, o tener un trabajo para acceder a ciertos beneficios, y la inaccesibilidad de esas actividades impiden que puedan hacerlo; o se valora contar con apoyo familiar en el exterior para un tercer grado, y hay personas con discapacidad, sobre todo discapacidad psicosocial, que carecen de esas redes familiares. 

 

La primera de sus propuestas se refiere a la incorporación de manera expresa de la prohibición de discriminación por motivos de discapacidad, en la regulación general de los derechos de las personas internas.

 

La normativa penitenciaria en la actualidad tiene un artículo que habla de que las personas presas son sujetos de derechos y que no se puede sufrir discriminación por una serie de motivos entre los que la discapacidad no se menciona. Aunque puede entenderse incluida en la cláusula general “cualquier otra circunstancia de análoga naturaleza”, me parece importante hacer expresa la prohibición de discriminación por motivos de discapacidad para que sea más visible y tenga un valor normativo mayor. En este artículo también habría que introducir un deber de la Administración penitenciaria, no solo de no discriminar de manera directa, sino también de promover el ejercicio de los derechos y la participación en la vida en prisión de todas las personas en situación de vulnerabilidad o que precisen apoyos, entre ellas las personas con discapacidad.

 

El informe también propone la incorporación de un artículo específico relativo a las personas presas con discapacidad que incorpore los grandes principios y herramientas de la Convención: accesibilidad de todos los entornos, ajustes razonables, asistencia y apoyos en la toma de decisiones. 

 

¿Por qué propone además una alusión expresa a la salud mental en esa regulación general?

 

Es importante hacer alusión expresa a la salud mental por la prevalencia que según diferentes informes tienen los problemas de salud mental en prisión, que es casi cinco veces mayor que en la población general. Además, la atención psiquiátrica es uno de los ámbitos donde hay grandes déficits en prisiones. 

 

Entre sus propuesta incluye la participación directa en protocolos, y otros cauces de actuación, de las asociaciones de personas con discapacidad, ¿no existe actualmente este recurso?

 

En los últimos años se han producido algunas mejoras, aunque la normativa penitenciaria no ha cambiado de manera relevante, sí ha cambiado la sensibilidad que la administración penitenciaria ha mostrado hacia el sector. Por ejemplo, en 2018 se aprobó un protocolo de atención general a la discapacidad, todo ello en colaboración con las asociaciones y con la Convención de la ONU como referencia. En todo caso, como se señala en el informe este protocolo es insuficiente.

 

¿Cuál es la propuesta que plantea en el informe sobre esta cuestión?

 

Que las asociaciones tengan un papel protagonista en la vida de las personas con discapacidad en prisión, desde el ingreso, al desarrollo de su vida en el medio penitenciario y en el momento del acceso al medio abierto o la excarcelación. Para empezar, en la reforma de los artículos que regulan el ingreso en prisión, propongo algunas previsiones para que se detecten las situaciones de discapacidad, que a veces pasan desapercibidas, y para que diseñen programas de tratamiento individualizados, que tengan en cuenta los ajustes o apoyos que necesiten estas personas.

 

En segundo lugar, durante la vida en prisión, las organizaciones de la discapacidad podrían desarrollar programas de intervención. Ya hay algunos, pero no en todos centros penitenciarios ni en relación con los tipos de discapacidad y se mantienen con una financiación precaria, fluctuante, no hay una apuesta sistemática. Igual que en el momento de la excarcelación o acceso al tercer grado, ahí las entidades tienen también un papel muy importante. Pero insisto, para el desarrollo de todas estas funciones, deben recibir financiación específica y suficiente.

 

También hace referencia a la formación del personal penitenciario, ¿qué tipo de formación cree que sería adecuada?

 

La Convención de la ONU, en su artículo 13, exige la capacitación adecuada de los profesionales del sistema de justicia, con mención expresa al personal penitenciario. Debe tratarse de una formación reglada y obligatoria y acorde con el modelo de la Convención. Así, en todas las profesiones que puedan dar acceso a puestos en la administración Penitenciaria la discapacidad debería estar presente desde los estudios de Grado, los de Posgrado y en los propios concursos de oposición para el acceso, así como en la formación inicial y continua de los profesionales una vez que han obtenido su plaza. 

 

El informe hace continuas menciones a la importancia de la coordinación entre los servicios sociales, sanitarios y penitenciarios, entre otros. ¿En qué momento es más necesaria esta coordinación? 

 

La existencia de servicios sociales, sanitarios y asistenciales adecuados es esencial en tres momentos. Por un lado para evitar la comisión de hechos delictivos. Muchas veces las personas con discapacidad se van abocadas a cometer hechos delictivos por las carencias de los dispositivos de atención en el ámbito sociosanitario. En segundo lugar, una vez que la persona ha cometido un delito, la existencia de esos servicios sociosanitarios podría favorecer que se aplicasen medidas alternativas al ingreso en prisión, porque en España las tasas de encarcelamiento son mucho mayores que en otros países europeos y las medidas alternativas a la prisión prácticamente no se utilizan, quizás por una falta de conocimiento y voluntad pero también porque no existen suficientes recursos. En ocasiones, quizás un juez quiere aplicar una pena alternativa pero no localiza el recurso apropiado, o el recurso en cuestión tiene resistencias a acoger a personas con discapacidad que han cometido un delito, o se exigen una serie de requisitos burocráticos… Y el tercer momento se da una vez que la persona con discapacidad ingresa en el medio penitenciario, donde unos recursos sociosanitarios adecuados podrían posibilitar la desviación a esa persona al tercer grado, al medio abierto, y colaborar en la reinserción una vez que se cumple la pena. 

 

Es esencial la coordinación entre la administración de Justicia, la administración Penitenciaria, la administración Sociosanitaria y el Tercer Sector. Además, tal y como expongo en el estudio, las medidas privativas de libertad deben ser el último recurso, como dice el derecho internacional de derechos humanos, para todas las personas y con más razón para las personas con discapacidad, porque hablamos de un medio penitenciario que les es especialmente hostil y que puede generarles sufrimientos adicionales. No se trata de crear espacios de impunidad, sino de dar respuestas ajustadas a cada situación que pueden tener, además, un mayor potencial de resocialización que el ingreso en el medio penitenciario.

 

Otra cuestión a tener en cuenta es el caso de las personas inimputables. Si una persona es inimputable, ¿qué opciones tiene ante la comisión de un delito?

 

Cuando una persona es declarada inimputable, si la pena aplicable en caso de que fuera imputable implica una privación de la libertad, se opta en general por medidas de seguridad que suponen también privación de la libertad en establecimientos especiales (internamiento en centro psiquiátrico o en centro educativo especial), aunque podría haberse aplicado una medida distinta. Anualmente hay una revisión, que tiene lugar a través de un procedimiento un poco engorroso en el que el Juez de Vigilancia propone y decide el tribunal sentenciador, pero esa revisión normalmente no tiene como resultado la sustitución o suspensión de la medida privativa de libertad – tal y como permite la ley -  entre otras razones, de nuevo, por la ausencia de recursos apropiados en la red sociosanitaria para poder, por ejemplo, cambiar la medida de privación de libertad por un tratamiento o acompañamiento en la comunidad. 

 

La escasez de recursos extrapenitenciarios y de recursos penitenciarios específicos determina que las medidas de seguridad privativas de libertad acaben cumpliéndose en muchas ocasiones en el medio penitenciario ordinario. Además, a las personas inimputables no se les aplican los beneficios penitenciarios.

 

Es decir, ¿ellos deben cumplir la medida completa de forma totalmente discriminatoria respecto a los demás casos?

 

Tanto quien fue directora de instituciones penitenciarias, Mercedes Gallizo, como el Defensor del Pueblo, así como diferentes informes, han señalado que al final las personas declaradas inimputables sufren una privación de la libertad de mayor duración e intensidad, y con mayor restricción de derechos, que las personas penalmente responsables. Puede ser peor cumplir una medida de seguridad que cumplir una pena. 

 

¿Qué opciones ofrece como alternativa a los hospitales psiquiátricos penitenciarios?

 

Hay muchas críticas al funcionamiento de esos hospitales, no están bien estructurados ni bien atendidos, por problemas de superpoblación, ya que solo hay dos en todo el territorio de la administración general del Estado, por problemas de personal y otros como la lejanía del entorno social de las personas ingresadas, que fomenta el desarraigo o la aplicación sistemática de tratamientos médicos involuntarios. El modelo de los hospitales psiquiátricos penitenciarios es contrario al modelo de la Convención, ya que funcionan más como prisiones que como centros asistenciales, por la falta de recursos entre otras cosas. En mis propuestas planteo la progresiva desaparición de estos hospitales y su sustitución por recursos sociosanitarios extrapenitenciarios de las comunidades autónomas. 

 

También existen discrepancias con las opciones que se plantean en el caso de las personas con discapacidad intelectual, que a menudo tienen que ver con la inimputabilidad.

 

En estos casos la Administración Penitenciaria no cuenta con centros educativos propios, a diferencia de lo que sucede con los hospitales psiquiátricos, y tampoco ha celebrado convenios, como señala la normativa, con otras administraciones o entidades para su creación.  Lo que se ha hecho es que se han convertido dos módulos de dos centros penitenciarios ordinarios, en Madrid y Segovia (a los que suma otro en Cataluña) en módulos especiales para personas con discapacidad intelectual tanto imputables como inimputables. De nuevo esta idea de segregar a las personas con discapacidad es contraria al espíritu de la Convención. 

 

Hay muchas personas con discapacidad intelectual que están en prisión y no tendrían que estar, por dos razones: o bien porque el delito que han cometido podría haber recibido una pena alternativa a la prisión; o bien porque eran inimputables y no se ha detectado tal situación, con lo cual según mi propuesta tendrían que ser derivadas, al igual que en el caso de las personas con discapacidad psicosocial, a recursos extrapenitenciarios, como regla general, abiertos. 

 

En todo caso, si se trata de personas imputables que deben ingresar en prisión el modelo de la Convención apunta a que lo hagan en módulos ordinarios, pero con los ajustes, los apoyos y la asistencia necesaria. Es verdad que, en las actuales circunstancias, el ingreso de personas con discapacidad intelectual en un módulo ordinario supone insertarlas en un entorno cognitivamente inaccesible y ponerlas en riesgo de acoso o abuso, lo cual podría justificar el mantenimiento temporal de los módulos especiales hasta que se cambien esas circunstancias.

 

Ahora bien, creo que tenemos que pensar si deben permanecer en prisión personas con discapacidad intelectual – pero también otras personas con discapacidad– a quienes para evitar graves perjuicios hay que ingresar en unidades especializadas, cuando la mayoría de ellas podrían representar un riesgo mínimo o nulo si reciben supervisión y atención adecuada en la comunidad, donde, además, vuelvo a reiterar, son mayores las posibilidades de reinserción. 

 

¿Qué sensación permanece en su espíritu de jurista y trabajadora por los derechos humanos tras la elaboración de este estudio?

 

La sensación es la falta de sensibilidad de la normativa penitenciaria hacia las personas con discapacidad, la necesidad de una revisión a fondo. Pensaba que con introducir unos principios generales y algún artículo sobre discapacidad sería suficiente, pero me he dado cuenta de que tiene que introducirse la discapacidad como un factor relevante en muchas previsiones y establecerse tratamientos diferenciados que permitan la participación efectiva en la vida en prisión de todas las personas con discapacidad y el ejercicio efectivo de todos los derechos en igualdad de condiciones.

 

Creo que la normativa penitenciaria tiene un problema con la discapacidad, pero también con otros grupos en situación de vulnerabilidad y haría falta una vuelta para incorporar esa sensibilidad hacia la diferencia. El preso estándar no existe. La reforma legal es importante pero no es lo único, hay que cambiar la mentalidad, implantar políticas y habilitar recursos. En todo caso, una nueva normativa de acuerdo con la Convención es esencial para mejorar la calidad de vida de las personas con discapacidad en prisión.